中國人民銀行貨幣金銀局局長王信撰文指出，為維護(hù)國家貨幣發(fā)行權(quán)，保障市場交易秩序和金融穩(wěn)定，我國貨幣當(dāng)局應(yīng)結(jié)合加密貨幣領(lǐng)域亂象頻發(fā)、投機(jī)盛行，互聯(lián)網(wǎng)積分支付手段屬性日益顯著等實際問題，采取有效措施，切實強(qiáng)化對各類虛擬貨幣的監(jiān)測監(jiān)管。
信息化、數(shù)字化革命對經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，也對貨幣發(fā)行和流通等環(huán)節(jié)帶來較大沖擊。近年來，各類虛擬貨幣在全世界引發(fā)高度關(guān)注，它們吸納民間資本，游離于金融監(jiān)管之外，投機(jī)成風(fēng)，其中的洗錢、支持非法經(jīng)濟(jì)活動等問題不容小覷，蘊藏著較大的金融風(fēng)險。對此，相關(guān)部門應(yīng)采取有效措施，切實強(qiáng)化社會上各類虛擬貨幣的監(jiān)測監(jiān)管，牢牢把握住人民幣發(fā)行權(quán)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線。
一、虛擬貨幣不是真正意義上的貨幣
目前，世界上對于虛擬貨幣的定義并不完全一致。普遍認(rèn)為，虛擬貨幣是價值的數(shù)字化表現(xiàn)，由私人機(jī)構(gòu)發(fā)行，不被中央銀行或公共機(jī)構(gòu)背書，可能使用自有的記賬單位，主要包括去中心化的加密代幣和互聯(lián)網(wǎng)積分兩類。加密代幣是以數(shù)字化形式存在，采用區(qū)塊鏈等特定加密技術(shù)發(fā)行的虛擬商品，包括比特幣等去中心化數(shù)字貨幣、首次代幣融資（ICO）形成的中心化數(shù)字貨幣，以及數(shù)字貨幣分叉等行為產(chǎn)生的代幣等。互聯(lián)網(wǎng)積分表現(xiàn)為商家返利積分、折扣券、消費紅包等多種形態(tài)，隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺、大型電商的出現(xiàn)而快速發(fā)展，已出現(xiàn)與實體經(jīng)濟(jì)高度融合、深度滲透的趨勢，一部分互聯(lián)網(wǎng)積分已具有交易跨界、應(yīng)用隱蔽、普遍接受、集中清算等特征。此外，還存在網(wǎng)絡(luò)游戲類虛擬貨幣，其主要在封閉環(huán)境中運行，使用范圍及屬性與互聯(lián)網(wǎng)積分類似。
從貨幣職能角度看，虛擬貨幣在一些特定場景作為交換媒介，但無國家信用支撐，無商品生產(chǎn)和交易作為保證，不具有價值基礎(chǔ)，流通范圍有限且不穩(wěn)定，難以履行貨幣相關(guān)職能。目前，虛擬貨幣受交易速度、交易成本等各方面因素所限，難以成為廣泛接受的支付手段。其中，互聯(lián)網(wǎng)積分通常在互聯(lián)網(wǎng)社區(qū)等線上封閉平臺使用，線下使用范圍極為有限，尚無大規(guī)模兌換和支付業(yè)務(wù)發(fā)生；加密代幣具有支付功能，但交易規(guī)模、到賬時長等都難以超越現(xiàn)有電子支付工具和現(xiàn)金。虛擬貨幣不具備稀缺性和獨特性，也沒有法律賦予的排他性、獨特性，很容易被替代，很難固定地充當(dāng)社會普遍接受的一般等價物�，F(xiàn)階段，加密代幣幣值大幅波動，很難用于衡量商品和服務(wù)的價值；互聯(lián)網(wǎng)積分幣值盡管穩(wěn)定，但容易出現(xiàn)多種積分同時對一種商品標(biāo)價的問題，標(biāo)價混亂將導(dǎo)致交易成本上升。加密貨幣的商品求償能力和購買力均存在較大不確定性，互聯(lián)網(wǎng)積分通常具有時效限制，兩類虛擬貨幣均不適宜作為儲藏手段。
從貨幣發(fā)展史的角度看，世界各國均經(jīng)歷了從民間分散發(fā)行，到國家集中統(tǒng)一發(fā)行貨幣的過程。許多國家在中央銀行制度出現(xiàn)以前，多經(jīng)歷了自由銀行制度，各家私人銀行發(fā)行銀行券并形成競爭，最后大都導(dǎo)致市場紊亂，交易成本大幅上升，經(jīng)濟(jì)活動受到極大制約。為維護(hù)金融穩(wěn)定，正常的貨幣流通秩序，各國先后建立了中央銀行體系。我國自秦朝統(tǒng)一后兩千多年間，在官定貨幣流通的同時，私鑄貨幣、外來貨幣也不同程度地存在，民間貨幣發(fā)行和使用者自定錢幣重量、成色標(biāo)準(zhǔn)，加大了社會交易成本，容易造成通貨膨脹。為此，歷朝歷代為統(tǒng)一貨幣、限制非官定貨幣而強(qiáng)化貨幣管理、開展幣制改革，希望由政府掌控貨幣發(fā)行權(quán)。只是由于種種原因，政府意圖不總是能夠?qū)崿F(xiàn)�？梢�，國家集中發(fā)行貨幣是歷史發(fā)展的必然。在當(dāng)前信用經(jīng)濟(jì)條件下，國家集中發(fā)行貨幣尤為重要，它有利于憑借國家信用，增加法定貨幣的可信度，降低市場主體的交易成本，提高交易效率；有利于央行發(fā)揮最后貸款人作用，維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融的穩(wěn)定運行；有利于央行開展貨幣調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，各類民間虛擬貨幣在可見的將來很難替代法定貨幣。
二、虛擬貨幣帶來的風(fēng)險和危害
某些跨平臺運作、在局部范圍內(nèi)被普遍接受的互聯(lián)網(wǎng)積分，以及比特幣等去中心化加密代幣，脫離實體經(jīng)濟(jì)獨立產(chǎn)生，借數(shù)字經(jīng)濟(jì)、區(qū)塊鏈技術(shù)等名義，為洗錢、恐怖融資、規(guī)避外匯管制提供便利，甚至以“幣”之名、行非法集資及金融詐騙之實。如果放任自流，將對國家貨幣流通秩序、金融消費者合法權(quán)益乃至金融穩(wěn)定造成較大危害。
如果虛擬貨幣越來越多地發(fā)揮貨幣職能，將沖擊人民幣流通秩序，損害央行貨幣發(fā)行權(quán)。虛擬貨幣獨立于中央銀行發(fā)放，獨立于法定貨幣自行清算，與互聯(lián)網(wǎng)平臺和技術(shù)相結(jié)合，在線上社區(qū)流通，在一定范圍內(nèi)充當(dāng)一般等價物。如果形成較大規(guī)模，更多用于商品和服務(wù)交易，將在法定貨幣體系之外，形成獨立的民間貨幣系統(tǒng)，將實質(zhì)性擴(kuò)大社會貨幣流通量，不利于國家準(zhǔn)確把握和精準(zhǔn)調(diào)控貨幣供應(yīng)量，可能影響宏觀政策實施。
虛擬貨幣被用于非法集資、洗錢等違法犯罪活動，將擾亂社會秩序，影響經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定。首先，比特幣等加密代幣模糊的交易鏈?zhǔn)沟貌环ǚ肿右子谘谏w其資金來源和投向，為洗錢、恐怖融資及逃避制裁提供了便利。IMF報告指出，虛擬貨幣很可能作為逃避資本管控的渠道，非法資金可通過虛擬貨幣體系實現(xiàn)跨國流動，給反洗錢、反恐怖融資帶來挑戰(zhàn)。有學(xué)者估計，近四分之一到一半的比特幣使用與非法活動有關(guān)。去年爆發(fā)的病毒勒索就要求支付比特幣。其次，加密代幣和互聯(lián)網(wǎng)積分成為非法集資、傳銷和詐騙的工具，已爆發(fā)案件的有萬福幣、克拉幣、五行幣等，涉案金額從數(shù)億元到數(shù)十億元不等。還有一些社會人員打著虛擬貨幣、區(qū)塊鏈等旗號，故意混淆、以假亂真、招搖撞騙，侵害消費者權(quán)益，影響社會穩(wěn)定。
如果虛擬貨幣大量用于支付，將可能引發(fā)支付風(fēng)險甚至系統(tǒng)性風(fēng)險。虛擬貨幣缺乏發(fā)行和使用約束機(jī)制�；ヂ�(lián)網(wǎng)積分由大型零售企業(yè)或互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)行，如果發(fā)行規(guī)模始終遵守企業(yè)財務(wù)制度的規(guī)定，以法定貨幣為“錨”不超發(fā)，并且不跨企業(yè)行業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，商戶與發(fā)行方進(jìn)行單向結(jié)算，那么作為局部范圍內(nèi)的支付手段仍較為安全。但發(fā)行方一旦突破財務(wù)制度的限定，或者允許積分商戶之間流轉(zhuǎn)結(jié)算，其對積分的管控能力將大幅降低，導(dǎo)致虛發(fā)、超發(fā)的可能性極大。當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)積分流通存量達(dá)到一定規(guī)模，對實體經(jīng)濟(jì)能夠產(chǎn)生重大影響時，一旦出現(xiàn)支付風(fēng)險事件，積分兌換商很容易遭到擠兌，對金融穩(wěn)定造成較大沖擊。目前，市場上已經(jīng)出現(xiàn)利用區(qū)塊鏈技術(shù)、去中心化發(fā)行的跨平臺互聯(lián)網(wǎng)積分，發(fā)行方調(diào)節(jié)和財務(wù)約束機(jī)制進(jìn)一步弱化，產(chǎn)生風(fēng)險并向其他平臺傳染的可能性進(jìn)一步提高。
虛擬貨幣投機(jī)泡沫破裂，可能引起經(jīng)濟(jì)金融動蕩。比特幣等加密代幣的炒作和泡沫的形成過程，可能存在杠桿資金的介入。加密代幣如果將其自身風(fēng)險植入銀行等金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)當(dāng)中，一旦價格大起大落、泡沫破裂，金融機(jī)構(gòu)將被迅速傳染，整個金融體系的穩(wěn)定將受到影響�；诖耍延幸恍﹪覈�(yán)禁金融機(jī)構(gòu)與加密代幣發(fā)生業(yè)務(wù)融合和交叉。同理，如果允許互聯(lián)網(wǎng)積分在客戶間大規(guī)模轉(zhuǎn)讓進(jìn)而產(chǎn)生二級交易市場，互聯(lián)網(wǎng)積分也將出現(xiàn)與比特幣等加密代幣相似的炒作過程，可能出現(xiàn)泡沫并對企業(yè)和銀行經(jīng)營產(chǎn)生較大影響，甚至引起金融動蕩。加密代幣易被用作投機(jī)炒作工具，不法分子自建交易場所或自稱代理境外交易場所投資、自創(chuàng)發(fā)行虛擬貨幣，通過ICO、IFO（首次分叉發(fā)行）以及IMO（以礦機(jī)為核心發(fā)行代幣）、IEO（以交易所為核心發(fā)行代幣）、BCH（比特幣現(xiàn)金）等等缺乏實際應(yīng)用場景的代幣募集，大搞虛擬貨幣融資和狂熱炒作。
三、虛擬貨幣監(jiān)管的國際動向
虛擬貨幣特別是加密代幣的使用和投資行為，已引起許多國際組織和各國政府、監(jiān)管當(dāng)局的重視，尤其是最近半年來，主要國家和國際組織紛紛表態(tài)要強(qiáng)化虛擬貨幣監(jiān)管，防范風(fēng)險，一些國家明令禁止相關(guān)行為，或?qū)⑵浼{入正規(guī)金融監(jiān)管體系。
明令禁止。相關(guān)國家認(rèn)為虛擬貨幣及ICO行為負(fù)面作用顯著，交易行為涉嫌詐騙，需嚴(yán)格管控。如，我國認(rèn)定比特幣等加密代幣不具有與貨幣等同的法律地位，不能也不應(yīng)作為貨幣在市場上流通使用，不允許銀行等金融機(jī)構(gòu)為加密貨幣提供服務(wù)，將ICO等行為定性為涉嫌非法發(fā)行代幣票券、非法發(fā)行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動予以禁止。韓國禁止各種形式的ICO，禁止金融機(jī)構(gòu)持有虛擬貨幣和進(jìn)行虛擬貨幣投資，阻止未成年人和非居民進(jìn)行加密代幣交易。立陶宛、泰國禁止銀行等金融機(jī)構(gòu)處理或者參與加密代幣。越南和印尼確認(rèn)比特幣和其他加密代幣不是合法有效的支付工具。
納入正規(guī)監(jiān)管。有關(guān)國際組織和國家認(rèn)為加密代幣應(yīng)納入監(jiān)管并開展國際協(xié)調(diào)合作，監(jiān)管工作通常從代幣發(fā)行和交易管控、牌照管理以及反洗錢等領(lǐng)域入手。金融穩(wěn)定理事會主席卡尼認(rèn)為加密貨幣目前對全球金融穩(wěn)定還不構(gòu)成風(fēng)險，但隨著市場快速發(fā)展，如與金融體系核心發(fā)生關(guān)聯(lián)，情況將會變化，此外相關(guān)消費者保護(hù)、反洗錢、恐怖融資等問題，也需要加強(qiáng)國際協(xié)調(diào)。上述觀點得到國際支付和市場基礎(chǔ)委員會、金融行動特別工作組和國際證監(jiān)會組織等的支持。美國證券交易委員會認(rèn)定比特幣等數(shù)字資產(chǎn)屬于證券范疇，交易所必須注冊或獲取牌照；美國商品期貨交易委員會認(rèn)定比特幣符合“商品”的定義，已對在美交易的某些加密代幣進(jìn)行監(jiān)管和執(zhí)法。歐央行將反洗錢覆蓋范圍擴(kuò)大到加密代幣交易所和錢包提供商，以防止加密代幣匿名轉(zhuǎn)換為法定貨幣。日本金融廳對加密代幣交易所進(jìn)行牌照管理并已發(fā)放多張牌照，對交易所提出較為嚴(yán)格的反洗錢要求，責(zé)令交易所調(diào)整管理結(jié)構(gòu)，完善內(nèi)部審計與業(yè)務(wù)運營機(jī)制。
還有少數(shù)國家認(rèn)為，加密代幣是一種創(chuàng)新，采取措施完善加密代幣發(fā)行制度。瑞士金融市場監(jiān)管局在全球率先發(fā)布ICO指引，為ICO提供法律保障。新加坡金管局也發(fā)布ICO指引，便于投資者了解其管理政策。
四、強(qiáng)化虛擬貨幣監(jiān)管
為維護(hù)國家貨幣發(fā)行權(quán)，保障市場交易秩序和金融穩(wěn)定，我國貨幣當(dāng)局應(yīng)結(jié)合加密貨幣領(lǐng)域亂象頻發(fā)、投機(jī)盛行，互聯(lián)網(wǎng)積分支付手段屬性日益顯著等實際問題，采取有效措施，切實強(qiáng)化對各類虛擬貨幣的監(jiān)測監(jiān)管。
�。ㄒ唬┻M(jìn)一步強(qiáng)化加密代幣監(jiān)督管理
繼續(xù)按照《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險的通知》以及《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險的公告》相關(guān)要求，對于以“幣”為名進(jìn)行涉嫌非法發(fā)售代幣票券、非法發(fā)行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動的，堅決禁止并提交公安等部門依據(jù)相關(guān)法律對其予以嚴(yán)厲打擊；對于以比特幣為代表的去中心化加密代幣，保持持續(xù)高度關(guān)注，嚴(yán)防ICO和場內(nèi)交易行為死灰復(fù)燃，深入研判變相發(fā)幣行為，一旦發(fā)現(xiàn)非法集資等違法犯罪活動，及時會同有關(guān)部門嚴(yán)厲打擊。
目前，市場中出現(xiàn)不法人員在境外發(fā)行加密代幣，吸引境內(nèi)人員參與集資和交易的行為。這類行為繞過境內(nèi)監(jiān)管開展離岸交易和非法集資，造成了極其惡劣的影響，應(yīng)采取措施及時予以遏制。一是應(yīng)在明確加密代幣管理相關(guān)法律適用性的基礎(chǔ)上，盡快制定加密代幣管理法律法規(guī)，提高處罰標(biāo)準(zhǔn)和懲戒力度，強(qiáng)化震懾作用。二是借助技術(shù)手段，加強(qiáng)信息監(jiān)測，組織大型社交軟件提供商開展監(jiān)測工作，排查、發(fā)現(xiàn)、清理和解散加密代幣交易群組和公眾號等，并將相關(guān)線索移交公安機(jī)關(guān)處置。三是加強(qiáng)跨境支付監(jiān)測，排查、發(fā)現(xiàn)可疑商戶、可疑交易、可疑虛擬貨幣交易場所，一旦發(fā)現(xiàn)可疑行為，有針對性地進(jìn)行清退商戶、攔截交易、停止轉(zhuǎn)賬服務(wù)。四是強(qiáng)化風(fēng)險提示和公眾教育，將正確看待虛擬貨幣、理性投資、控制風(fēng)險等觀念納入反假貨幣宣傳中，對投資者進(jìn)行風(fēng)險提示，引導(dǎo)社會公眾樹立正確的貨幣觀念和投資理念。五是推動加強(qiáng)國際政策協(xié)調(diào)。加密貨幣的運營主體可以快速地從一個司法管轄區(qū)轉(zhuǎn)移到另一個司法管轄區(qū)，各國監(jiān)管政策的較大差異，只會使虛擬貨幣的運營主體從一國轉(zhuǎn)移到另一國。針對加密代幣的跨境使用和ICO等跨境違法行為，應(yīng)積極推動國際社會加強(qiáng)國際政策協(xié)調(diào)，評估采取多邊應(yīng)對措施。
�。ǘ┳ゾo建立互聯(lián)網(wǎng)積分管理框架
互聯(lián)網(wǎng)積分有商家增強(qiáng)客戶粘性的合理因素，但管理仍存在較大空白，社會上出現(xiàn)了個別跨平臺、跨行業(yè)、普遍認(rèn)同、廣泛使用的互聯(lián)網(wǎng)積分產(chǎn)品，如果任其發(fā)展，將對人民幣流通秩序造成較大影響。鑒于此，應(yīng)積極研究建立管理框架，開展監(jiān)測監(jiān)管工作。
第一，明確互聯(lián)網(wǎng)積分管理的“三條底線”。一是禁止掛鉤人民幣，絕不能和人民幣進(jìn)行雙向兌換；二是控制使用范圍，互聯(lián)網(wǎng)積分的使用范圍須在平臺內(nèi)部，一些平臺上參與交易的不同法人主體之間不能通用，消費者之間不能相互轉(zhuǎn)讓；三是限制持有收益，虛擬貨幣自身不可附加任何利息。
第二，建立持續(xù)監(jiān)測框架。對于互聯(lián)網(wǎng)積分產(chǎn)品，相關(guān)部門應(yīng)以“嚴(yán)密監(jiān)測、鑒定屬性、分類指導(dǎo)、穿透監(jiān)管”為原則，密切跟蹤發(fā)展態(tài)勢，對互聯(lián)網(wǎng)積分運行進(jìn)行有效監(jiān)控。應(yīng)在摸底調(diào)研基礎(chǔ)上，合理設(shè)計監(jiān)測指標(biāo)，制定動態(tài)監(jiān)測方案，建立監(jiān)測管理體系。
第三，探索制定管理規(guī)范。相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)積分發(fā)放企業(yè)所屬行業(yè)特點，建立監(jiān)管指標(biāo)，對積分規(guī)模和使用范圍進(jìn)行合理限定。應(yīng)明確互聯(lián)網(wǎng)積分的價值基礎(chǔ)和資金來源，杜絕相關(guān)企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)平臺不以實有營銷費用為錨，虛發(fā)、超發(fā)互聯(lián)網(wǎng)積分，杜絕同一集團(tuán)以跨企業(yè)補(bǔ)貼為手段發(fā)放互聯(lián)網(wǎng)積分。應(yīng)明確互聯(lián)網(wǎng)積分的交易對象，將其限定在客戶、商戶與平臺的單向交易當(dāng)中，避免商戶以互聯(lián)網(wǎng)積分結(jié)算，限制客戶之間的互聯(lián)網(wǎng)積分轉(zhuǎn)讓行為。相關(guān)部門應(yīng)盡快研究建立互聯(lián)網(wǎng)積分管理制度并嚴(yán)格落實，對存在個別違規(guī)行為的，應(yīng)會同有關(guān)部門停止其業(yè)務(wù)，責(zé)成盡快整改；對于突破底線、違規(guī)發(fā)行的，要堅決禁止。
